劉國宏：釋放地方活力會(huì )成為發(fā)展的關(guān)鍵
中共十八屆五中全會(huì )討論研究十三五發(fā)展規劃，加強頂層設計，推動(dòng)中國發(fā)展是近來(lái)最引人注目的一大事件。觀(guān)察十三五發(fā)展規劃的制訂過(guò)程，如何尊重地方的首創(chuàng )精神，最大限度地釋放地方規劃的活力與動(dòng)力，讓五年規劃成為一種自上而下、自下而上的國家建制性力量，成了一個(gè)很大的看點(diǎn)。
“忽悠”盲從重迭是過(guò)剩的原因
作為參與編制規劃的科研人員，總結過(guò)去內地各級政府，尤其是地方政府所委托的規劃編制項目案例，我們發(fā)現有四個(gè)問(wèn)題值得關(guān)注和探討。
第一，產(chǎn)業(yè)規劃的政府越位。在過(guò)去的規劃實(shí)踐中，有一個(gè)傾向是地方規劃紛紛效仿國家規劃產(chǎn)業(yè)內容。這種做法導致企業(yè)進(jìn)行非理性投資行為。產(chǎn)能?chē)乐剡^(guò)剩的原因在于地方規劃與產(chǎn)業(yè)政策出現迭加效應。企業(yè)本應是市場(chǎng)競爭主體，但在迭加下所追求的已不是市場(chǎng)空間和市場(chǎng)利潤，而是各級政府給地、給錢(qián)的迭加補貼收益。產(chǎn)業(yè)規劃的政府越位在一定程度上造成了市場(chǎng)機制失效，影響了產(chǎn)業(yè)正常發(fā)展，上一個(gè)五年規劃期間的光伏產(chǎn)業(yè)從膨脹到傾覆就是一個(gè)鮮明的例子。這說(shuō)明政府和市場(chǎng)的關(guān)系沒(méi)擺正，改革還有重任。
第二，空間規劃的政府缺位。在空間規劃編制體系中，看似龐大嚴密的規劃體系，如發(fā)改部門(mén)主導的主體功能區規劃體系、建設部門(mén)主導的城鄉規劃體系、國土部門(mén)主導的國土規劃體系，普遍缺乏規劃體系對接、有效指標約束以及深入的公共參與，使得國內各類(lèi)的開(kāi)發(fā)區、高新區、新區新城依然遍地開(kāi)花，更重要的是，空間規劃不銜接、不明晰、非法定等因素使愈演愈烈的釘子戶(hù)天價(jià)拆遷等鄰避效應無(wú)法得以有效處理，霧霾深重、污染泛濫等公地悲劇在過(guò)去五年不斷惡性爆發(fā)。
第三，地方之間的規劃博弈。在近年來(lái)開(kāi)展的大量規劃案例中，我們越來(lái)越感受到，地方規劃以口號落實(shí)口號、以規劃落實(shí)規劃的現象有愈演愈烈的趨勢，地方規劃的目標定位盲目追求“高大上”以及規劃之間發(fā)展產(chǎn)業(yè)相互攀比，在產(chǎn)業(yè)統計、文字表述上花樣百出。例如，國家提出了要發(fā)展戰略性新興產(chǎn)業(yè)，但并沒(méi)有嚴格統計標準，于是，各地就可以在自設統計口徑的基礎上，盡量提高戰略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標，盡力把存量產(chǎn)業(yè)規劃成戰略新興產(chǎn)業(yè)等，以此博得與同類(lèi)城市的規劃領(lǐng)先優(yōu)勢。
第四，地方官員任期制和規劃期限不匹配的體制缺陷成為“忽悠”的來(lái)源。一般地方主要官員任期是三年，而地方官員的三年任期與五年規劃期限又往往是錯配的，這就容易導致一些地方政府的短期行為，愿意在規劃中安排即可見(jiàn)效的快變量項目，而忽視教育、醫療等慢變量項目。并且，新一屆政府上臺往往要選擇另搞一套規劃、另起爐灶，以此來(lái)顯示此屆政府的施政理念和施政成績(jì)。
深圳的歷史經(jīng)驗值得總結
然而，一個(gè)值得借鑒的例子是與香港毗鄰的深圳。當年，深圳實(shí)事求是制訂“七五”規劃，給深圳今天的發(fā)展打下了良好的基礎。
深圳“七五”規劃是在深圳特區建立第五年的時(shí)間節點(diǎn)上，深圳特區“失敗論”甚囂塵上的社會(huì )輿論大背景下編制的。當時(shí)，以香港陳文鴻博士《深圳的問(wèn)題出在哪兒》為導火線(xiàn)，社會(huì )輿論對深圳沒(méi)有以外資為主、沒(méi)有以工業(yè)為主、沒(méi)有以出口為主的發(fā)展模式提出了嚴重質(zhì)疑，認為深圳就是以基建投資推動(dòng)GDP快速增長(cháng)，以進(jìn)口指標倒賣(mài)推動(dòng)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，嚴重背離了國家設立特區“三為主”的初衷。
深圳“七五”規劃首先回答了經(jīng)濟特區的新模式是什么。向當時(shí)亞洲經(jīng)濟的領(lǐng)頭雁日本學(xué)習，規劃歸納為經(jīng)濟自由、企業(yè)獨立、高度開(kāi)放、政策特殊四個(gè)特區特點(diǎn)作為發(fā)展目標。最為關(guān)鍵的是，規劃論述了要實(shí)現這樣一個(gè)目標，我們需要什么樣的條件。規劃認為主要有八條重要支撐條件，其中，第一條就是改革所有制結構，提出了國有企業(yè)實(shí)行民營(yíng)化股份制，吸收職工個(gè)人參股。這與我們30年后的今天所推行的國企混合所有制改革主要思想是一致的。此外，第六條是建立特區的財政金融體系，提出“待條件成熟后舉辦證券交易所”，而事實(shí)上，在“七五”規劃期末深圳證券交易所正式成立。深圳證券交易所成立這一重大決策，深刻影響了當時(shí)不足200萬(wàn)人口的深圳，并一直持續到今天，乃至更長(cháng)遠未來(lái)的城市發(fā)展。
從深圳“七五”規劃和國家“七五”計劃的比較看，深圳“規劃”改為“計劃”要比國家早了整整十五年，深圳“七五”規劃的八大支撐條件均為國家“七五”計劃總體思路下的積極探索，但其更加突出了“對上不盲從、對下不忽悠”的理念，根據深圳特區建設階段特點(diǎn)和外在環(huán)境，實(shí)事求是地規劃了深圳特區未來(lái)發(fā)展的藍圖，每一條支撐條件都成為了指導特區此后開(kāi)發(fā)與發(fā)展的導向原則。這是深圳落實(shí)國家五年計劃思路、落實(shí)國家特區戰略和開(kāi)展“先行先試”的重要體現，也是消除當時(shí)社會(huì )輿論負面效應，實(shí)現自身城市長(cháng)遠發(fā)展的客觀(guān)要求。深圳“七五”規劃所體現的思想和內容，不僅奠定了深圳城市未來(lái)發(fā)展方向和發(fā)展框架，推動(dòng)了構筑有別于廈門(mén)、珠海等同時(shí)代特區城市的獨特質(zhì)量，而且也為國家計劃和政策落地進(jìn)行了卓有成效的探索。
總結深圳“七五”規劃經(jīng)驗，需要強調的是，第一，以目標導向結合問(wèn)題導向，著(zhù)力解決制約當時(shí)發(fā)展最為關(guān)鍵的問(wèn)題，超越了一定時(shí)期階段性特征的局限，起到真正的規劃引領(lǐng)作用。第二，開(kāi)展了中央與地方的規劃互動(dòng)，國家規劃定大方向，深圳規劃真正細化落實(shí)，但也不墨守成規，結合自身發(fā)展，在所有制改革、市場(chǎng)體系建設等領(lǐng)域大膽突破。要改革還是要政策？深圳三十年前的規劃已作出了一個(gè)完美詮釋?zhuān)愿母锸侄瓮苿?dòng)政策突破，以政策突破完善市場(chǎng)架構，以市場(chǎng)架構促進(jìn)城市良性發(fā)展。
不盲目照搬催生了創(chuàng )新城市
深圳“七五”規劃中粗線(xiàn)條、短平快的產(chǎn)業(yè)規劃導向，沒(méi)有盲目照抄國家規劃“高大上”產(chǎn)業(yè)內容，沒(méi)有盲目照搬近鄰香港的發(fā)展模式，規避了政府產(chǎn)業(yè)規劃的越位問(wèn)題，規避了地方相互攀比跟從的非理性行為，為深圳后來(lái)以市場(chǎng)導向、企業(yè)主體為特色的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)崛起創(chuàng )造了良好的外部條件；與深圳“七五”規劃幾乎同時(shí)編制的深圳86版空間規劃，邀請了國內外知名專(zhuān)家團隊，結合深圳城市特點(diǎn)提出了帶狀組團的城市布局結構，沒(méi)有盲從至今流行的塊狀或圓形布局結構，奠定了深圳城市低成本擴展的空間發(fā)展格局；深圳“七五”時(shí)期的主要主政者李灝同志，在“七五”規劃編制期的1985年來(lái)深任市長(cháng)、1986年任書(shū)記，至1993年離任，成為深圳至今任期最長(cháng)的書(shū)記，保障了“七五”規劃的戰略思想得到一以貫之地堅持與執行，留下了非常好的歷史經(jīng)驗。
由此看來(lái)，國家規劃如何高度重視地方規劃，進(jìn)一步釋放地方規劃的活力與動(dòng)力，無(wú)疑會(huì )成為一個(gè)重要的引導力，具有導向性的重要意義。如今深圳經(jīng)濟走出轉型新路，它以創(chuàng )新驅動(dòng)，著(zhù)力調整結構，優(yōu)化結構，會(huì )給宏觀(guān)經(jīng)濟提供有力支撐?！耙巹澤?，讓樹(shù)木自由生長(cháng)”，這句話(huà)理順了樹(shù)木是森林之源泉的思想，如何讓樹(shù)木生長(cháng)發(fā)育，關(guān)鍵在于培育市場(chǎng)機制而不是破壞市場(chǎng)機制。給地方政府創(chuàng )新探索、特色發(fā)展留足空間，這既是規劃問(wèn)題，也是發(fā)展問(wèn)題。新的發(fā)展活力，既來(lái)至國家規劃政策導向，也來(lái)自地方發(fā)展特色。賦予更多的公共參與機會(huì )，留出市場(chǎng)自主選擇空間，將成為至關(guān)重要的環(huán)節。再好的規劃都離不開(kāi)配套體制，改革地方官員任期制，改變官員試圖以規劃博眼球、扭曲政績(jì)的預期和行為，如此這般，中國五年規劃體系才會(huì )成為國家建制性的力量。
本篇選自2015年11月16日出版的第23期香港經(jīng)濟導報
